شورای عالی اداری در یکصدو سی و سومین جلسه مورخ 18/4/86 بنا به پیشنهاد رئیس سازمان مدیریت و برنامهریزی کشور (سابق)، شوراهای موجود در قوه مجریه را در یکدیگر و یا در کمیسیونهای دولت ادغام نمود.
در نگاه اولیه، نفس ادغام یا انحلال اقدامی پسندیده به شمار میآیند، زیرا موجب صرفهجویی در وقت دولتمردان و سرعتبخشیدن به فعالیتهای اجرایی میگردد. در ابتدای مصوبه فوق نیز هدف از ادغام شوراها موضوعاتی به این شرح فهرست گردیده است: "اصلاح نظام اداری، افزایش تحرک و کارایی و بهرهوری، بهبود خدمترسانی به مردم با حفظ کرامت آنان، ادغام مدیریتهای موازی، کوچکسازی، روانسازی، سرعت و دقت، کارآمدی، جلوگیری از بوروکراسی زاید و اتلاف وقت، پرهیز از تصمیمهای پراکنده و متنوع و متراکم و مشابه یا متعارض در موضوع واحد، پرهیز از شرکت در جلسههای متعدد، مشابه و زائد که مانع کار و تلاش است و بیشتر وقت مدیران ارشد را به خود اختصاص دادهاست، صرفهجویی، بهرهگیری بهتر و مطلوب از فکر و اندیشه نخبگان، ارتقاء سطح کیفی تصمیمها، تمرکز بر موضوعها با محتوای واحد."
تردیدی نیست که اعضای محترم شورای عالی اداری، ادغام شوراهای موازی را با نیت حصول به اهداف فوقالذکر به تصویب رساندهاند. در اینجا ضمن تقدیر از این نیت خیر، دو اشکال اساسی را در مصوبه فوق یادآور می شوم. اشکال اول بی توجهی به پیشنیازهای ادغام شوراها است و اشکال دوم ابهاماتی است که در این مصوبه وجود دارد.
الف- پیش نیاز ادغام شوراهای موازی
به موجب ماده 137 قانون برنامه چهارم
"الف-دولت مکلف است تشکیلات کلان دستگاههای اجرایی و وزارتخانهها را متناسب با سیاستها و احکام این برنامه و تجربه سایر کشورها، جهت برطرفکردن اثربخشی ناقص، تعارضهای دستگاهی و غیرکارآمدی و عدم جامعیت، عدم کفایت، تمرکز امور، موازی کاریها و همچنین بهرهگیری همه جانبه از فناوریهای نوین و روشهای کارآمد، با هدف نوسازی، متناسبسازی، ادغام و تجدید ساختار به صورت یک منظومه منسجم، کارآمد، فراگیر و باکفایت، اثربخش و غیر متمرکز طراحی نماید و لایحه ذیربط را شش ماه پس از تصویب این قانون به مجلس شورای اسلامی تقدیم کند، بهطوری که امکان اجرای آن از ابتدای سال دوم برنامه چهارم میسر باشد.
ب- آن دسته از تصدیهای قابل واگذاری دستگاههای دولتی در امور توسعه و عمران شهر و روستا، با تصویب هیأت وزیران همراه با منابع مالی ذیربط به شهرداریها و دهیاریها واگذار میشود"
چنانچه ملاحظه میشود وظیفه قانونی دولت ارائه لایحه تشکیلات کلان دولت به مجلس بوده و ادغام شوراهای موازی بدون توجه به اصلاح تشکیلات کلان دستگاههای اجرایی وزارتخانهها راه به جایی نخواهد برد. به عبارت دیگر دولت به دنبال مبلمان و دکوراسیون ساختمانی است که هنوز این ساختمان طراحی و ساخته نشده است. خوب میبود که دولت محترم در اجرای وظیفه قانونی خود، لایحه مورد اشاره را در اوائل برنامه چهارم به مجلس تقدیم تقدیم میکرد. طبیعتاً پس از تصویب لایحه فوق و سازماندهی جدید قوه مجریه با توجه به سیاستهای کلی و سند چشمانداز و محتوای بخش ششم قانون برنامه چهارم (نوسازی دولت و ارتقاء اثر بخشی حاکمیت) مسأله تعیین تکلیف شوراهای موجود موضوعیت مییافت. در آن صورت به احتمال زیاد بسیاری از شوراها خود بخود منحل میگردید و بقیه درهم ادغام و یا عندالزوم از یکدیگر جدا میگردیدند. به عبارت دیگر دلیل ناکارآمدی سیستم اجرایی، وجود شوراها نیست، بلکه مشکل اصلی تشکیلات هزارتوی قوه مجریه است که در هیچ مقطعی بر مبنای وظایف و تکالیف مصرح در قانون اساسی مورد بازبینی قرار نگرفته است. بهمین دلیل است که در قانون برنامه چهارم دولت موظف به ارائه لایحه بازنگری تشکیلات اجرایی شد نه بازنگری در شوراهای موجود.
ب- ابهام در مصوبه ادغام شوراهای موازی
صرف نظر از اشکال مبنایی که در بالا به آن اشاره شد، ابهاماتی به شرح زیر در مصوبه شورای عالی اداری وجود دارد که اگر این ابهامها و اشکالها برطرف نشود، تصمیم فوق میتواند نتیجه عکس انگیزه و هدف تصمیمگیران را عاید نماید.
1- ابهام در تعداد اعضای شورای جدید – در متن مصوبه آمده است که دو شورای جدید به نامهای شورای عالی مدیریت و برنامهریزی اقتصادی و شورای عالی علوم، تحقیقات و فناوری از ادغام شوراهای موجود بوجود میآید. چند شورا نیز در کمیسیون امور زیربنایی ادغام میشود. و بالاخره کمیسیونی بنام کمیسیون میراث فرهنگی و گردشگری و ایرانیان خارج از کشور از ادغام شورای عالی میراث فرهنگی و ستاد رسیدگی به امور ایرانیان خارج از کشور بوجود میآید. سئوال این است که تعداد اعضای شوراهای موجود چند نفر است؟
با توجه به این عبارت مصوبه که " شوراهای موجود با تمام وظایف و اختیارات، باتوجه به نوع و شباهت وظایف و اختیارات " در یکدیگر ادغام میشوند، علیالقاعده هیچ عضوی از اعضای کمیسیون حذف نمیشوند بلکه با هم جمع میشوند. نتیجه اینکه اگر قبلاً برای تصمیمگیری در موضوعی خاص تعداد معدودی از دولتمردان مرتبط با موضوع با هم جمع میشدند، حال باید تعداد زیادی از مسئولین برای موضوعی که مستقیماً به آنها ارتباطی ندارد در شورایی گسترده تر گرد هم آیند. حتی ممکن است برای یک موضوع خاص جلسهای بزرگتر از هیئت وزیران تشکیل شود. اگر چنین باشد این مصوبه بر خلاف نیت تهیهکنندگان میباشد.
2- ابهام در سرنوشت شوراهایی که به موجب قانون بوجود آمده- برخی از این شوراها توسط مجلس شورای اسلامی با شرح وظایف خاص و اعضای معین تشکیل شدهاست (مانند شورای عالی مناطق آزاد). سؤال اینست که اعضای جدیدی که با این مصوبه به اعضای سابق اضافه شدهاند از نظر قانونی دارای مشروعیت میباشند یا خیر. درست است که شورای عالی اداری برای ادغام سازمانها و تشکیلات اداری، قبل از مصوبه اخیر مجلس، دارای اختیارات قانونی بوده ولی آیا این شورا میتواند ترکیب مراجع تصمیمگیر یا صاحب مسئولیت را که قانونگذار مقرر کرده تغییر دهد؟
3- ابهام در اختیارات تفویضی اصل 138 قانون اساسی-به موجب پاراگراف ذیل اصل 138 قانون اساسی، هیئت وزیران میتواند تصویب برخی از امور مربوط به خود را به کمیسیونهای متشکل از چند وزیر واگذارنماید
سوال اینجاست، شوراهایی که منبعث از اصل فوق میباشد و فقط تعدادی از وزرا حق رأیدادن و تصمیمگیری را دارند اکنون با مصوبه فوق چه خواهند کرد؟ توضیح اینکه:
اگر در شورای جدید چند وزیر جدید اضافه شوند آیا وزاری جدید نیز حق رأی خواهند داشت. اگر چنین باشد نتیجهای جز اتلاف وقت و تطویل مراحل تصمیمگیری نخواهد داشت.
اگر در شورای جدید، اعضای جدید (اعم از وزیر و غیر وزیر) حق رأی نداشتهباشند، آنچه اتفاق میافتد مصداق روشن اتلاف وقت خواهد بود، چرا که بایستی تعداد زیادی روی موضوعی به بحث بنشینند که فاقد قدرت تصمیمگیری هستند.
4- ابهام در ادغام دبیرخانهها- در شرایط قبل از مصوبه فوق هرکدام از شوراها، دبیرخانه خاص خود را داشتند. به موجب مصوبه جدید، دبیرخانه شورای عالی مدیریت و برنامهریزی اقتصادی و دبیرخانه شورای عالی آموزش، پژوهش و فناوری از ادغام 21 دبیرخانه بهوجود میآید. جالب اینجاست که در برخی از این شوراها، یک وزارتخانه و یا یک سازمان، دبیرخانه شورای مورد بحث میباشد. به عنوان مثال سازمان مدیریت و برنامهریزی دبیرخانه شورای اقتصاد و یا بانک مرکزی دبیرخانه شورای پول و اعتبار است. سؤال اساسی اینجاست که وقتی به موجب مصوبه شورای عالی اداری، دبیرخانه این شوراها درهم ادغام شوند به چه معنی است؟ آیا به معنی ادغام وزارتخانهها یا سازمانهایی است که قبلاً مسئولیت دبیرخانه این شوراها را بعهده داشتهاند. قطعاً چنین نمیتواند باشد.احتمال دارد تدوینکنندگان مصوبه بر این باور بودند که هرکدام از شوراها دبیرخانهای مستقل از وزارتخانهها و سازمان موجود دارند (مانند دبیرخانه شورایعالی مناطق آزاد) بهرحال ابهام زدایی در مورد دبیرخانه شوراها هم ضرورت دارد و هم فوریت، والا بسیاری از تصمیمگیری با مشکل مواجه خواهد شد.
جمع بندیبا توجه به ابهاماتی که در بالا به آن اشاره شد، به نظر می آیدمصوبه ادغام شوراها از پشتوانه کارشناسی لازم برخوردار نمی باشد. پیش نیاز ادغام شوراها اصلاحات ساختاری تشکیلات دولتی است. تا زمانی که سازماندهی قوه مجریه تغییر نکرده است ادغام شوراها راه به جایی نخواهد برد .به همین دلیل،نه در سند چشم انداز، نه در سیاست های کلی برنامه،نه در سند برنامه چهارم، سخنی از ادغام شوراها به میان نیامده است.(بر خلاف ادعای سخنگوی محترم دولت که ادغام شوراها را در راستای سند چشم انداز 20 ساله بر شمرده اند.) بلکه برعکس، در ماده 137 قانون برنامه چهارم دولت مکلف شده تشکیلات کلان دستگاههای اجرایی و وزارتخانهها را متناسب با سیاستها و احکام برنامه ظرف ششماه از تصویب قانون برنامه تقدیم مجلس شورای اسلامی نماید.
مراحل کوچک سازی دولت و اصلاح قوه مجریه را می توان به شرح زیر طبقه بندی نمود:
باز نگری وظایف و اختیارات دولت بر مبنای قانون اساسی.
مشخص نمودن اعمال تصدی و اعمال حاکمیت وتبیین سازماندهی جدید بر این مبنا.
طراحی سیستم جدید دولنی با توجه به موارد فوق.
ساماندهی شوراهای موجودبا توجه به سازماندهی جدید.(ادغام شوراها و احیانا تفکیک برخی از آن ها)
چنانکه ملاحظه می شود ادغام شوراها آخرین مرحله اصلاح سیستم اداری است نه اولین مرحله آن .تعجیل در ادغام شوراها بدون آنکه مراحل قبلی طی شود و بی پاسخ گذاشتن ابهام هائی که در متن مصوبه وجود دارد، نتیجه اش دقیقا عکس اهدافی است که دولت به دنبال آن است.
منبع:سایت امروز
