تنظیم روابط بین نهادهای مهم و موثر در اداره هر کشور، معمولاً توسط قوانین اساسی آنها صورت می گیرد و عملاً از این طریق، تعادل سیاسی بین ارکان مختلف نظام اداره‌کشور شکل می گیرد. چگونگی ارتباط میان قوه مجریه و مقننه و بین این دو و قوه قضائیه و نحوه ‌عزل و نصب مقامات مهم از این جمله اند. شواهد موجود در مورد کشورهای مختلف به ویژه کشورهای پیشرفته، حاکی از آن است که تنظیم رابطه ‌بین بانکهای مرکزی و دولتها، بعضاً از اهمیتی معادل و یا بیشتر از روابط بین قوا برخوردار است. برای کشورهایی که دارای نظامهای انتخاباتی پارلمانی (در مقابل ریاست جمهوری) هستند، دولت از دل مجلس بیرون می آید و مقامات دولتی از بالاترین سطح تا سطوح میانی، همگی نماینده مجلس هم هستند و لذا هیچ گونه تفکیک مشخصی میان دو قوه مجریه و مقننه وجود ندارد. حال آنکه تفکیک حدود وظایف و اختیارات بین دولت و بانک مرکزی در این کشورها با دقت بسیار صورت می گیرد و پایبندی به آن نیز جدی است. گرایش به سمت استقلال بخشیدن به بانک های مرکزی، پدیده ای عمدتاً مربوط به دهه نود و سالهای پس از آن است. در دهه هشتاد میلادی، به ندرت می توانستیم کشوری را پیدا کنیم که دارای نرخ تورم یک رقمی باشد. کشورهای بسیاری دارای نرخهای تورم دو رقمی و بقیه با نرخهای تورم سه و حتی چهار رقمی مواجه بودند. شاید برای کسانی که با ارقام نرخ تورم زیر 5 درصد متوسط کشورهای جهان در سالهای اخیر آشنا شده اند باور کردنی نباشد که در سال 1990، متوسط نرخ تورم جهانی بیش از 150 درصد بوده است. مسلماً این دستاوردی بسیار بزرگ برای علم اقتصاد محسوب می شود که در نتیجه آن، رفاه میلیاردها نفر بهبود پیدا کرده و فقر و بیماری در مقیاسی بسیار محدودتر انسانها را آزرده است. مطالعات انجام شده در مورد کشورهای مختلف، بیانگر آن است که یک همبستگی منفی میان نرخ تورم و میزان استقلال بانک مرکزی برقرار است. به این معنی که هر چه استقلال بانک مرکزی بیشتر باشد نرخ تورم بطور معمول کمتر است. لذا می توان یک عامل مهم توضیح دهنده کاهش قابل توجه نرخ تورم در سطح جهان را مستقل تر شدن بانکهای مرکزی دانست. در این مقاله ابتدا به تبیین وجوه مختلف ارتباط بین دولتها و بانکهای مرکزی می پردازیم و انگیزه دولتها را برای تسلط بر بانک مرکزی مورد بررسی قرار می دهیم. در قسمت بعد بر چالش های استقلال بانک مرکزی در ایران متمرکز می شویم و به این سوال جواب می دهیم که آیا این موضوع در اقتصاد ایران با ویژگیهایی که در حال حاضر با آن مواجه است، یک پدیده متفاوت تلقی می شود یا نه؟ در بخش پایانی سعی خواهیم کرد، توجه به بحث های بعمل آمده، چشم انداز سیاستهای مربوط به کاهش تورم را در کشورمان مورد ارزیابی قرار دهیم.

1-     انگیزه دولتها برای ایجاد تورم

شاید نتوان گفت که دولتها، به جز مواردی که به آن اشاره خواهد شد، در درجه اول و به عنوان یک هدف نهایی، قصد ایجاد تورم دارند. مسلماً از دید مردم تورم پدیده ای نامطلوب است و لذا دولتهایی که تورم ایجاد کنند از مردم پاداشی دریافت نمی کنند. بنابراین بهتر است سوال مربوط به چرایی انگیزه ایجاد تورم توسط دولتها را به سوال مربوط به انگیزه‌ آنها برای بسط حجم پول تقلیل دهیم. این سؤال که در مبانی نظری هم مورد توجه قرار گرفته، هم عملی تر و مرتبط تر با سیاستگذاری است و هم به موضوع استقلال بانک مرکزی نزدیک تر است. بنابراین، در ادامه مقاله، عمدتاً بر عوامل مرتبط با رشد حجم پول متمرکز می شویم و تغییرات این عامل را مورد بررسی قرار می دهیم. قبل از ورود به بحث ذکر این توضیح به عنوان مقدمه ضروری است که رشد حجم پول در یک تقسیم بندی کلی به دو عامل پایه پولی و ضریب انبساط پولی بستگی دارد. بطور مختصر و غیر دقیق، اگر دولت، دست به استقراض از بانک مرکزی بزند و یا دارائی های خارجی بانک مرکزی افزایش پیدا کند و یا بانکها از بانک مرکزی استقراض کنند، در اصطلاح پول پر قدرت، یا پایه‌ پولی افزایش پیدا می کند. در واقع، پایه پولی عواملی از حجم پول را تشکیل می دهد که در بانک مرکزی و نه "سیستم بانکی" شکل می گیرد و تغییرات آن منعکس کنند: وجود " عدم تعادل" و یا "عدم تعادلهایی" است که نهایتاً‌ انعکاس پولی پیدا کرده است. در مقابل، رشد حجم پول به واسطه افزایش ضریب انبساط پولی، حکایت از تحرک "سیستم بانکهای تجاری" و گسترش ارتباط آن با مردم و واحدهای اقتصادی دارد. این نکته به کرات در اظهار نظرهای مسئولین و در رسانه ها مطرح می شود که نقدینگی اگر به سمت تولید برود خوبست اما اگر به سمت امور مصرفی و واسطه ای برود بدو تورم زاست. هر چند که این حرف از اساس غلط است و حکایت از برداشتی سطحی از رابطه بین تورم و نقدینگی دارد، اما در پس این موضوع نکته ای مهم نهفته و آن اینکه، رابطه نقدینگی و تورم و تولید نه به نحوه توزیع و جهت دهی آن و نوع بکارگیری، بلکه به نحوه ایجاد آن بر می گردد. رشد نقدینگی درنتیجه رشد پایه پولی، دارای بیشترین اثر تورمی و رشد نقدینگی در نتیجه افزایش ضریب انبساط پولی دارای کمترین اثر تورمی است.

با توجه به مقدمه ذکر شده، تمرکز بحث خود را بر بخشی از پول که در بانک مرکزی ایجاد می شود، یعنی پایه پولی قرار می دهیم. دولت با چه انگیزه ای ممکن است تمایل به افزایش پایه پولی داشته باشد؟ همانطور که می دانیم دولتها مواجه با تقاضایی انبوه از جانب دریافت کنندگان خدمات عمومی اند. بهره مندی از امنیت بیشتر، بهداشت با پوشش گسترده تر، آموزش بهتر و فراگیرتر و موارد مشابه برای دریافت کنندگان این خدمات که پولی بابت آن پرداخت نمی کنند، همواره مطلوب و مورد درخواست است. عرضه این خدمات عمدتاً بطور انحصاری توسط دولتها صورت میگیرد و افزایش میزان آنها مستلزم مخارج بیشتر است. افزایش مخارج دولت نیازمند دریافت مالیات فزون تر از جامعه است. اما افزایش مالیات، با مقاومت پرداخت کنندگان مالیات مواجه خواهد شد و اگر دولت راه ساده تر و کم دردسرتری را برای تأمین منابع پیدا کند، طبیعتاً ترجیح داده می شود. تأمین پولی هزینه های دولت، راه میان بری تلقی می شود که منجر به برقراری رابطه ای یکطرفه بین دولت و مردم خواهد شد. این شیوه تأمین منابع که در واقع انتشار پول برای هزینه های دولت است از آنجا که در نهایت تبدیل به تورم می شود و تورم نیز ارزش پول در اختیار مردم را کاهش می دهد، خود نوعی مالیات تلقی شده و در اصطلاح "مالیات تورمی" نامیده می شود. مردم پولی را به عنوان مالیات بطور رسمی و در چارچوب نظام مالیاتی پرداخت نکرده اند و دولت نیز برای دریافت این مالیات قانونی را به تصویب نرسانده و کارمندی را نیز استخدام نکرده بلکه همینکه چکی از سوی بانک مرکزی در وجه خزانه دولت صادر می شود چون نهایتاً از طریق تورم قدرت خرید پول در دست مردم را کاهش می دهد، گویی از آنان گرفته شده است. مالیات تورمی از آنجا که اولاً بسیار ناعادلانه است و برخلاف مالیات متعارف، منجر به بدتر شدن وضعیت فقر و توزیع درآمده شده و ثانیاً عدم شفافیت رابطه دولت و مردم را در پی دارد، مدتهاست که نه تنها در کشورهای پیشرفته بلکه در کشورهای در حال توسعه نیز توسط قوانین محکم ممنوع شده است. در کشور ما نیز از زمان برنامه سوم، یک وجه تأمین پولی هزینه های دولت که همانا استقراض از بانک مرکزی است ممنوع شده است. اما وجه دیگر آن در حال قوت گرفتن است که در بخش بعدی به آن اشاره خواهد شد. بهرحال یکی از انگیزه های دولتها برای خلق پول از طریق بانکهایی مرکزی، تأمین هزینه های دولت بجای مالیات است. اصولاً در کشورهایی که فرهنگ و دانش عمومی در حد قابل قبولی رشد کرده، دولتها اعتبار اجتماعی و سیاسی خود را از طریق کسب "مقبولیت" دنبال می کنند. مقبولیت از طریق احراز دو ویژگی حاصل می شود اول آنکه دولت آنچه را که اعلام می کند واقعاً "بخواهد" انجام دهد و دوم آنکه "بتواند" انجام دهد. در کشورهای در حال توسعه ای که فرهنگ و دانش عمومی هنوز در سطح پائینی است، اعتبار اجتماعی و سیاسی عمدتاً از طریق کسب "محبوبیت" حاصل می شود که بیشتر پدیده ای احساسی و هیجانی و کمتر عقلانی است. خرج کردن از طریق منابع بانک مرکزی به ویژه در مراحل ابتدایی که هنوز تورم شتاب جدی نگرفته، می تواند بسیار محبوبیت زا باشد.

انگیزه دوم دولتها برای خلق پول، حمایت از اشتغال است. دانش اقتصاد تا اواخر دهه شصت و اوایل دهه هفتاد حکایت از وجود رابطه ای قطعی و منفی میان تورم و بیکاری داشت که منحنی فیلیپس نامیده می شود. کشورهایی که نرخهای تورم پائین و نرخهای بیکاری غیر قابل قبول داشتند، در چارچوب منحنی فیلیپس می توانستند در ازاء پذیرفتن هزینه های تورم بیشتر، از منافع ناشی از بیکاری کمتر بهره مند شوند. در واقع تورم باعث کاهش نسبی دستمزدها و در نتیجه افزایش تقاضا برای نیروی کار توسط بنگاههای اقتصادی می شد که افزایش اشتغال را بدنبال می آورد. بعدها در چارچوب نظریه اقتصاد، تحلیل نقش انفعالی کارگران به تحلیل نقش فعال آنان تغییر کرد و اینکه کارگران در صورتی که سیاست دولت مبنی بر افزایش اشتغال از طریق بسط حجم پول را شناسایی کنند، خواهند توانست تورم منتج از آن را نیز پیش بینی کرده و بر آن اساس، دستمزدها را افزایش دهند که نتیجه عدم تغییر میزان تولید و اشتغال است. این نظریه که بر نقش انتظارات در تنظیم رابطه میان تورم و بیکاری تأکید دارد، تنها بخشی از سیاستهای پولی را مؤثر بر اشتغال می داند که غافلگیرانه بوده و فرصتی را برای ترمیم دستمزدها باقی نگذارد. موضوع فرصت طلبی دولتها در بهره گیری از ابزار خلق پول توسط بانک مرکزی باب مبسوطی در اقتصاد کلان و متعاقب آن در اقتصاد سیاسی دارد. دولتها قصد افزایش حجم پول با حذف کاهش بیکاری را دارند کارگران هم که این را می دانند خواستار افزایش دستمزدها می شوند و دولت هم که می داند که کارگران این پدیده را می شناسند و ... دور تسلسلی ذکر شده را تنها استقلال بانک مرکزی متوقف می کند و مانع از شکل گیری یک روند تورمی فزاینده می شود. نظریه " چرخه های سیاسی پولی" اشاره به نقش فرصت طلبانه دولتها در زمانهای قبل از انتخابات در افزایش حجم پول به معنی افزایش آمار اشتغال و بهره گیری از نتایج آن در انتخابات دارد. معمولاً این نکته مورد تأکید است که روسای دولتها در مبارزات انتخاباتی در مقایسه با رقبای خود دارای مزیت عمده استفاده از ابزار سیاست پولی اند که استقلال بانک مرکزی منجر به شکل گیری نوعی عدالت انتخاباتی نیز می شود.

سومین و آخرین انگیزه ای را که می توان برای ایجاد تورم توسط دولتها ذکر کرد، کاهش ارزش حقیقی بدهیهای دولت به مردم و واحدهای اقتصادی است. تورم باعث می شود که ارزش بدهیهای گذشته دولت کاهش پیدا کرده و باز پرداخت آن ساده تر شود. ذکر مثالی در مورد کشور خودمان می تواند به خوبی بیانگر این واقعیت باشد. در سالهای جنگ بین ایران و عراق و بویژه در سالهای 1365 تا 1367، دولت با کسری بودجه قابل توجه مواجه بود. بگونه ای که در سال 1367، دولت در تأمین 53 درصد از مخارج خود، فاقد منابع درآمدی بود. این مشکل موجب شد که دولت نزدیک به 50 درصد از بودجه خود را از طریق استقراض از بانک مرکزی تأمین کند. رقم اسمی این استقراض در آن سال کمی بیش از 4000 میلیارد ریال بود. ارزش واقعی این مبلغ در سال جاری در حدود 400 هزار میلیارد ریال است. در حالی که بدهی ایجاد شده توسط دولت تنها 4000 میلیارد ریال است که با مقیاس ارقام موجود، رقم ناچیزی است. ضعف تاریخی جایگاه بانک مرکزی در مقابل دولت در کشور ما باعث شده است که وامهای بانک مرکزی به دولت شکل قرض الحسنه داشته و تورم سال به سال از ارزش آن بکاهد. البته با توجه به ضعف ذکر شده، مسلماً‌ هیچگاه مطالبه بدهیهای دولت از جانب بانک مرکزی شکل حقوقی پیدا نمی کند. لازم به ذکر است که یکی از شاخص هایی که درجه استقلال بانک مرکزی را بیان می کند شرایط اعطای وام از سوی بانک به دولت در زمینه مواردی از قبیل نرخ بهره و شرایط بازگشت پول است.

بهر حال مجموعه عوامل ذکر شده، ‌دولتهای مختلف جهان اعم از توسعه یافته و در حال توسعه را بصورت فراگیر بر آن داشت تا به سمت اعطای استقلال به بانکهای مرکزی حرکت کنند. موارد سه گانه مطرح شده و به ویژه دو مورد اول،‌ اشاره به انگیزه های سیاسی داشت که منجر به بی انضباطی پولی و در نتیجه ‌آن بی ثباتی اقتصاد کلان می شد. مدلهای اقتصاد سیاسی استقلال بانک مرکزی بر این نکته تأکید داشتند که چون عدم توازن میان دولتهای متصدی و رقبای دور از قدرت آنها در مبارزات انتخاباتی می تواند بطور تصادفی شامل حال هر دو گروه شود، پس بنابراین خارج کردن پول از عرصه رقابتهای سیاسی به نفع هر دو گروه است. شکل گیری نوعی وفاق در مورد سیاست زدایی از سیاست گذاری پولی و عدم استفاده از پول به عنوان ابزاری سیاسی، مهمترین مقدمه کاهش قابل توجه نرخ تورم در سالهای دهه‌ نود میلادی در سطح جهان بود.

در حال حاضر، میزان استقلال بانکهای مرکزی در میان کشورهای مختلف جهان متفاوت است و معیارهای مختلفی برای سنجش و ارزیابی درجه ‌استقلال بانکهای مرکزی معرفی شده که خلاصه ای از آن در جدول پیوست آمده است.[1] شرایط عزل و نصب روسای کل بانک مرکزی، نحوه‌ فرموله کردن سیاستهای پولی و رابطه اداری و سیاسی با دولت از مهمترین این معیارها تلقی می شود. روسای کل بانکهای مرکزی بر اساس روند ذکر شده، از میان چهره های بوروکراتیک و نه سیاستمدار انتخاب می شوند که دارای مقبولیت حرفه ای قابل توجهی باشند. مروری به نحوه ‌عزل و نصب مقامات سیاسی مانند وزرا در کشورهای مختلف جهان و مقایسه آن با نحوه ‌عزل و نصب روسای بانکهای مرکزی این کشورها بخوبی بیانگر این تفاوت رویکرد است. بانک مرکزی تنها در جلساتی محدود با دولت و بر حسب مورد شرکت می کند و شرکت در این جلسات به معنی پذیرفتن الزامی در سیاست گذاری نیست. بطور معمول، شخصیت حقیقی و جایگاه اجتماعی و علمی شخص انتخاب شده برای مسئولیت بانک مرکزی، مانع از آن می شود که مواردی از جانب دولتها به بانک تحمیل شود.

پس از آشنایی با کلیاتی در مورد مبانی نظری استقلال بانک مرکزی و روند آن طی دو دهه گذشته، در قسمت بعد به موضوع استقلال بانک مرکزی در ایران خواهم پرداخت و چالشهای شکل گیری یک نهاد پولی مستقل را در ظرف اقتصادی – سیاسی ایران مورد بررسی قرار خواهیم داد.

2-     چالشهای استقلال بانک مرکزی در ایران

حرکت به سمت بانکداری مرکزی در کشورهایی که آنها را در مقایسه با خودمان، "عادی" می نامم، حرکتی چالشی است. استقلال بانک مرکزی را می توان در برخورداری از گفتن یک "نه" ساده خلاصه کرد. داشتن این قدرت هر چند در ظاهر به معنی غیر سیاسی کرن بانک مرکزی است اما در واقع شاید یکی از قابلیتهایی است که بیشترین پیامد سیاسی را داراست. بانک مرکزی وقتی به استقلال می رسد که منتفع شوندگان از آن صاحب قدرتی بیش از متضرر شوندگان از آن شوند. رشد دانش عمومی در کنار یک بوروکراسی بالغ و درک پیامدهای عمومی تورم، فشار سیاسی لازم را برای فائق آمدن بر این تعارض منافع در کشورهای دیگر ایجاد کرده است.

در کشور ما،‌ علاوه بر آنچه که کشورهای "عادی" با آن مواجهند، چهار چالش جدی دیگر نیز وجود دارد. چالش اول آنکه دولت در جمهوری اسلامی نهادی تعریف شده است که متولی عرضه خدمات و کالاهای مورد نیاز جامعه در مقیاس نامحدود است. در این تعریف،‌ دولت خوب، ‌دولتی است که این خدمات و کالاها را رایگان و یا بسیار ارزان به جامعه عرضه کند. طیف متنوعی از کالاها و خدمات از نان و انرژی گرفته تا آموزش و بهداشت و درمان، مشمول این تعریف اند. کافی است نگاهی به بودجه سال جاری بیندازیم که در آن دولت حدود نهصد هزار میلیارد ریال هزینه می کند و قرار است کمی بیش از دویست هزار میلیارد ریال مالیات بگیرد. بنابراین در ذات تعریف دولت، ‌کسری بودجه نهفته و لذا گذران مالی دولت بدون بانک مرکزی، ‌امکان پذیر نیست. در کشور ما ‌دولت اگر مانند دیگر کشورها،‌ نرخ کالا و خدمات خود را بر اساس معیارهای اقتصادی دریافت کند، ‌گرانفروش نامیده می شود و مسلماً مردم از رأی دادن به آن خودداری خواهند کرد. دولت مهربان که مردم نیز به آن علاقمندند، دولتی است که نه تنها به قلکی به بزرگی همه ‌نقدینگی کشور دسترسی داشته باشد بلکه علاوه بر آن در خلق پول نیز هیچ سستی را روا ندارد. "عدم تعادل" تاریخی در بودجه های سالانه در کشور، ‌ناشی از یک "تعادل سیاسی نامطلوب" است که بر اساس آن رفاه و معیشت مردم می بایست از همه طرف مرتبط با دولت باشد.

اما چالش دوم، عبارت است از برخورداری دولت از درآمدهای نفتی. هر چند از سالهای برنامه ‌سوم به بعد، ‌استقراض از بانک مرکزی ممنوع شد اما خرید اجباری ارز حاصل از صادرات نفت از سوی بانک مرکزی به هر میزان که دولت تمایل داشته باشد،‌ خالص دارایی خارجی بانک مرکزی را به اصلی ترین موتور محرک رشد نقدینگی در کشور تبدیل کرده است. اینکه تحلیل های رسمی و غیر رسمی موجود از وضعیت اقتصادی کشور چه عواملی را مسبب شتاب گرفتن تورم، افزایش بی سابقه قیمت مسکن، کاهش هشدار دهنده رشد سرمایه گذاری و حتی گرفتار آمدن خود دولت در تمشیت امور مالی می شناسند، ‌اهمیتی ندارد. چرا که بر اساس دلایل متقن برآمده از علم اقتصاد، بخش اصلی شرایط جاری اقتصادی، ناشی از فروش ارز حاصل از صادرات نفت به بانک مرکزی و خرج کردن عجولانه ‌آن در امور مختلف بوده است. وقتی قیمت نفت افزایش پیدا می کند، دولت علاقمند به خرج کردن بیشتر می شود. مردم نیز از اینکه دولت درآمدهای ارزی را ذخیره کرده و خرج نکند رضایتی نخواهند داشت. لذا هر گونه بحث راجع به استقلال بانک مرکزی بدون در نظر گرفتن ساز و کاری که رابطه ارزی دولت و بانک را مشخص کند، بدون کارایی خواهد بود.

سومین چالش استقلال بانک مرکزی در ایران به دولتی بودن بخش اصلی بانکداری تجاری در کشور مربوط می شود. مالکیت دولتی بانکها در کنار قانون عملیات بانکی بدون ربا که هرگونه سیاست پولی و اعتباری را منوط به تصویب هیات وزیران می کند، ما را در مرحله ای بسیار عقب تر قرار داده که تسلط دولت را بر منابع بانکهای تجاری نیز مقدور ساخته است. شکل گیری تسهیلات تکلیفی طی سالیان متمادی که در واقع به معنی خرج کردن از حبیب مردم توسط دولت است ابتدا به سنتی بودجه ای تبدیل شد که در غالب تبصره های بودجه شکل گرفت و اینک به صورت ابزاری منعطف دراختیار دولت قرار گرفته که بتواند در مناسبت های مختلف میان مردم توزیع شود.

وظیفه اصلی بانک مرکزی در کشورهای مختلف جهان در درجه‌ اول اعمال سیاست پولی (و نه اعتباری) است و پس از آن، بانک مرکزی، با کمی تسامح، اعمال نظارت و یا در اصطلاح "تنظیم مقررات"¹ بازار بانکی را نیز بر عهده دارد. وظیفه دوم، ‌ضرورتاً‌ در حوزه‌ وظایف بانکهای مرکزی قرار ندارد اما بهر حال، امری رایج است. اما اینکه بانک مرکزی، در عین نظارت، خود به نوعی درگیر امر مدیریت بانکهای تجاری باشد در تعارض با نقش اصلی بانک مرکزی قرار دارد.

بالاخره، ‌چهارمین چالش مربوط به استقلال بانک مرکزی در شرایط جاری، سطح درک عمومی از عوامل اصلی شکل دهنده ‌تورم در کشور است. از سالهای دهه‌ پنجاه هجری شمسی که در نتیجه افزایش قیمت نفت، رشد بودجه و در نتیجه رشد شدید حجم نقدینگی تورم افزایش پیدا کرد، همواره دولتها سعی کرده اند، ‌تورم را به عنوان گرانی معرفی کرده و آن را نیز حاصل "سودجویی" و یا فعالیت دستهای پنهان بدانند. ستادهای مبارزه با گرانفروشی در سالهای دهه‌ پنجاه و ستادهای تعزیرات در سالهای دهه‌ شصت به بعد،‌ نمودهایی از درک ناصحیح از علل تورم و یا عدم تمایل به ارائه تصویری صحیح از عوامل شکل دهنده‌ تورم بحساب می آیند. شاید از نگاه نه تنها عامه ‌مردم و بسیاری از مسئولین، بلکه بسیاری از قشرهای تحصیلکرده نیز ارتباطی معنا دار و یا حداقل درجه‌اول، ‌میان بانک مرکزی، بودجه و تورم وجود ندارد. مادامی که متضرر شوندگان از استقلال بانک مرکزی دارای قدرت بالای سیاسی و منتفع شوندگان از آن درک درستی از این موضوع نداشته باشند،‌ کاهش اختیارات دولت در ارتباط با بانک مرکزی فاقد پشتوانه سیاسی خواهد بود.

^{1- Regulation}

3-     چه باید کرد؟

با توجه به موارد ذکر شده،‌ حال به این سوال می رسیم که چه باید کرد. در شرایطی که کشور با وفور درآمدهای نفتی مواجه است و انتظار می رود در بهترین وضعیت اقتصادی باشیم،‌ نرخ رشد سرمایه گذاری در کمترین میزان خود طی پنج سال گذشته و نرخ تورم در بالاترین رقم طی مدت یاد شده قرار دارد و چشم انداز کوتاه مدت آینده نیز تصویر بهتری را ارائه نمی کند.

مهمترین عامل شرایط جاری را می­توان در تأمین پولی هزینه­های بشدت افزایش یافته دولت خلاصه کرد که رشد پایه پولی و نقدینگی را از یکطرف و ثبات نرخ ارز در کنار تورم رو به افزایش را از طرف دیگر در پی داشته است. بنابراین بخش بزرگی از مشکلات را می­توان به اتفاقاتی نسبت داد که طی سالهای گذشته میان دولت و بانک مرکزی رخ داده که حاصل آن تسلط هر چه بیشتر دولت بر بانک مرکزی بوده است. چشم­انداز سال­های آینده در یک سناریو که قیمت نفت در مقادیر بالای صد دلار بماند، تداوم رشد بالای حجم نقدینگی به دلیل ادامه تامین پولی هزینه­های دولت در نتیجه فروش ارز نفتی به بانک مرکزی خواهد بود. در این سناریو به احتمال زیاد، بخش حقیقی اقتصاد نیز به دلیل کاهش رقابت­پذیری اقتصاد به تدریج نحیف­تر خواهد شد.

سناریوی دیگر آنست که از یکسو رکود اقتصادی آمریکا جدی­تر شده و به دیگر نقاط جهان از جمله اروپا و آسیای جنوب شرقی و چین نیز سرایت کند که این امر کاهش رشد اقتصادی جهان و به دنبال ان کاهش رشد تقاضا برای نفت را نتیجه خواهد داد. از سوی دیگر افزایش قابل توجه کارایی مصرف انرژی به دلیل قیمت­های بالا، افزایش شدید سرمایه­گذاری در جهت افزایش تولید نفت خام و نیز شدت یافتن سرمایه­گذاری در انرژی های جایگزین، بازار ملتهب موجود را آرام کرده و قیمت­های نفت خام را به حدود 50 تا 60 دلار کاهش دهد. این سناریو که امروز کسی نمی­تواند احتمال وقوع آن را نادیده بگیرد، ما را در حوزه بودجه عمومی با مشکل جدی مواجه خواهد ساخت که حاصل آن باز هم تورم بیشتر خواهد بود. برای آنکه بتوان از نابسامان­تر شدن اوضاع جلوگیری کرد ضروری است ابتدا چند مساله در اولویت قرار گیرد:

اول – امروز بیش از هر زمان دیگری ضروری است نهادهای مسئول و مرتبط با چشم­انداز آینده، از جمله مجمع تشخیص مصلحت نظام، سناریوهای محتمل آینده را بهمراه پیامدهای ممکن مورد بررسی قرار دهند. برآوردها و محاسبات انجام شده در ترسیم چشم­انداز بیست ساله عمدتاً مربوط به سالهای 1381 و 1382 است که هم شرایط جهانی و هم شرایط داخلی نسبت به آن دوران تغییر کرده است. اساساً تصویرسازی آینده، می­بایست همه ساله بر اساس واقعیت­های جدید انجام شده و متناسب با آن آینده­نگریها و سیاستها تغییر کنند. در این تصویر مهمترین متغیر نگران کننده تورم و رقابت­پذیری اقتصاد در عرصه­های منطقه­ای و جهانی است. داشتن تصویری از وضعیت بودجه عمومی طی سالهای آینده و در قالب سناریوهای مختلف می تواند زمینه های مناسب همگرایی ذهنی را ایجاد کند.

دوم – قبل از پرداختن به کلیت رابطه دولت و بانک مرکزی، تنظیم رابطه بین این دو نهاد بلحاظ اختیار بانک مرکزی در کنترل پایه پولی از اهمیت بسیار برخوردار است. در این رابطه ضروری است بر روی هر یک از سه قلم اصلی پایه پولی هدف­گذاری شده و این اهداف همراه با تعیین درصدی از قابلیت تغییر، بصورت قانون درآید. این سه قلم را تغییرات خالص دارایی خارجی بانک مرکزی، خالص بدهی دولت به بانک مرکزی و بدهی بانکها به بانک مرکزی تشکیل می­دهند. در چارچوب محدوده مجاز این سه قلم، تکلیف بسیاری از متغیرهای مهم از جمله بودجه عمومی روشن خواهد شد. قانونمند کردن محدوده مجاز رشد اقلام پایه پولی، اختیاراتی را بصورت مرحله­ای به بانک مرکزی خواهد داد که مقدمه­ای برای حرکت به سمت استقلال بیشتر بانک مرکزی خواهد بود. ممکن است بنظر برسد این پیشنهاد در فضای موجود تصمیم­گیری کشور بسیار خوش بینانه بوده و لذا طرح این پیشنهاد از سوی نگارنده جای تعجب داشته باشد. آنچه در اتخاذ تصمیمات نسبتاً منطقی امیدوارکننده بنظر می­رسد، یادگیری محتمل سیاستگذاران در نتیجه مواجهه با تورم حدود 25 درصدی سال جاری است. شاید بتوان امیدوار بود که شتاب گرفتن تورم زمینه اتخاذ تصمیمات منطقی را فراهم کند. بویژه آنکه بانک مرکزی موفق شده است در ماههای اخیر، مواضعی درست اتخاذ کرده و با اتکاء به خطرات تورم بالاتر، بر آن پافشاری کند. البته اگر این رویکرد شکست خورده و روند سیاستهای پولی در مسیری انحرافی و در راستای بی­توجهی به رشد بالای حجم نقدینگی تنظیم شود، آنگاه به واقع باید نسبت به آینده احساس خطر کرد.

شاخصهای استقلال بانک مرکزی

شاخص کوکرمن

شاخص GMT

•          این شاخص در مقاله ی زیر ارائه شده است:

•          Grilli.V, D.Masciandro, G.Tabellini,(1991),“Political and monetary institution and public financial policies in the industrial countries“

•          در صورت مثبت بودن هریک از موارد زیر نمره 1 و در صورت منفی بودن آن نمره 0 داده میشود:

1.       رئیس بانک مرکزی توسط دولت منصوب نمی شود

2.       رئیس بانک برای دوره های بیش از 5 سال منصوب می شود

3.       هیئت رئیسه توسط دولت منصوب نمی شود

4.       هیئت رئیسه برای دوره های بیش از 5 سال منصوب می شود

5.       دولت نماینده ی مستقیمی در هیئت رئیسه بانک ندارد

6.       سیاست پولی نیازی به تایید دولت ندارد

7.       بانک مرکزی موظف است که ثبات قیمت ها را بعنوان یکی از اهداف اولیه مدنظر قرار دهد.

8.       در صورت اختلاف دولت با بانک مرکزی، قانون از نظر بانک تبعیت میکند

9.       دولت قادر به استقراض مستقیم از بانک مرکزی نیست

10.    استقراض دولت از بانک مرکزی با نرخ بهره ی بازار است

11.    استقراض دولت از بانک مرکزی موقتی است

12.    بانک مرکزی نرخ بهره را مستقلاً تعیین میکند

13.    نظارت بر شبکه ی بانکی مسئولیت فقط بانک مرکزی نیست

شاخص ژاکومه     

·          Luis I.Jacome, 2001- Legal Central Bank Independence and Inflation in Latin America During the 1990s